□本報見習(xí)記者王春本報通訊員陳曉藝
最近，杭州的二手車市場生意有些蕭條，大部分想要賣舊車的車主不再像過去那樣先去“價”比三家杭州個人二手車買賣，反而是更青睞光顧4S店，而這多少跟杭州限制“一人多車”的政策有關(guān)。
今年5月1日起，《杭州市小客車總量調(diào)控管理暫行規(guī)定》開始實施，規(guī)定個人名下有兩輛以上小客車的，只有一輛可以直接取得更新指標(biāo)，其他需要更新的小客車須通過競價方式取得指標(biāo)。此舉旨在通過限制“一人多車”，治理城市擁堵和改善大氣環(huán)境。
然而，杭州市這一暫行規(guī)定實施兩個多月來，人們卻一直在不斷質(zhì)疑：這一做法公平合法嗎？如果合法，法律依據(jù)又在哪里？治理效果何在？
首購門檻該不該降
杭州限制“一人多車”政策實施兩個多月來，人們關(guān)于限制“一人多車”相關(guān)問題的討論仍然不絕于耳。對于規(guī)定的實施，杭州車主又有什么看法？
記者來到位于杭州市拱墅區(qū)石祥路上的一家4S店，比起限牌前瘋狂的購車潮，如今店內(nèi)顯得冷清了不少，有些店員沒有事做，甚至表示在考慮轉(zhuǎn)行。
一位準(zhǔn)備賣舊車的中年男子王林告訴記者，跟幾位有賣車經(jīng)驗的朋友打聽過后，他還是決定把車賣給4S店。
王林說，“限制‘一人多車’這個政策出臺后，我覺得把車賣到市場不像以前那么放心了。萬一遇到個不靠譜的買家，過戶手續(xù)上出點什么麻煩或拖延幾天，領(lǐng)取更新指標(biāo)買新車就會受到影響，而4S店就相對可靠些。而且現(xiàn)在許多4S店都有較為可觀的置換補(bǔ)貼。”
在汽車北站附近的一家二手車市場，車主劉琛正在詢問店員賣舊車的事宜。“我名下原有兩輛車，妻子名下原來無車，最近我已經(jīng)將其中一輛變更至妻子名下。我們憑結(jié)婚證書就直接辦理登記了，無需申請小客車指標(biāo)，倒也方便。”
劉琛向記者說了他的打算：剩下的一輛車開了很多年了，打算賣掉換輛新車。具體是賣給市場還是4S店，還在考慮，以后家里一人一輛車也夠用了，暫時沒有新的購車計劃，所以限制“一人多車”的規(guī)定對我家影響倒是不大。
家住下沙的方子凱恰好陪朋友過來看二手車。他對記者抱怨說，“杭州的有錢人都已經(jīng)有三輛甚至四輛車了，沒錢的，一輛車都沒開上就要被限制，這樣不大公平，而且這樣有錢人和沒錢人的差距會越來越大……”
方子凱建議說，“我覺得限牌政策應(yīng)該降低購買第一輛車的門檻，抬高對于再購車的門檻，或者通過其他一些途徑，以保證公平。我目前名下有一輛車子，以我的收入水平來看，如果我日后再購車，也不會采取競價方式獲得指標(biāo)的，可能更傾向于去4S店舊車換新車。”
擁堵能否真正緩解
限制“一人多車”后，杭州的擁堵問題能否得到真正緩解？
事實證明，在杭州之前限牌的城市，諸如北京、上海、天津等城市在限牌后交通并沒有得到明顯改善，因為導(dǎo)致交通擁堵的頑疾并非僅僅通過限牌就可以消除。
交通擁堵研究專家、浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授吳偉強(qiáng)認(rèn)為，在現(xiàn)階段，期待限牌以緩解交通擁堵實屬無奈，根本之策是大力發(fā)展公交優(yōu)先戰(zhàn)略。
吳偉強(qiáng)分析說，雖然限制“一人多車”也涉及單位車輛和私人車輛一起受限、一手車和二手車區(qū)別對待、搖號和競價并行等措施，體現(xiàn)了一定的均衡性，但提高城市交通效率，不能僅靠限牌和限行，應(yīng)建立集體制、規(guī)劃、建設(shè)、管理、人的素質(zhì)于一體的“五位一體”模式，多方協(xié)調(diào)，多管齊下，多措并舉，綜合治理。
吳偉強(qiáng)告訴記者，實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，就要在規(guī)劃、建設(shè)、管理、政策、財力、用地、技術(shù)等方面體現(xiàn)公共交通的優(yōu)先地位，全面建設(shè)以軌道交通、快速公交、出租車輛、免費單車、水上巴士組成的公共交通系統(tǒng)，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)吸引更多的市民放棄私人小車出行。他建議，要通過多種途徑，將治堵和治亂相結(jié)合，提高人的交通意識和文明素質(zhì)，引導(dǎo)交通參與人養(yǎng)成文明行車、文明停車、文明出行的習(xí)慣。
政策有何法律依據(jù)
根據(jù)《杭州市小客車總量調(diào)控管理暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)小客車指標(biāo)包括增量指標(biāo)、更新指標(biāo)和其他指標(biāo)。更新指標(biāo)是指單位和個人將名下在本市登記的小客車辦理轉(zhuǎn)移登記、注銷登記或者遷出本市的變更登記后，按規(guī)定申領(lǐng)的指標(biāo)。
另外，《暫行規(guī)定》還明確，取得指標(biāo)六個月內(nèi)未使用的視為放棄指標(biāo)，指標(biāo)不得轉(zhuǎn)讓，更新指標(biāo)只能用于與原車輛使用性質(zhì)相同的登記。夫妻一方將名下小客車變更至名下無車一方，可憑結(jié)婚證書等有效證件直接辦理登記，無需申請小客車指標(biāo)，強(qiáng)制注銷記錄的小客車不產(chǎn)生更新指標(biāo)。
那么，杭州出臺的這一政策有何法律依據(jù)？
杭州市交通運輸局政策法規(guī)處副處長金琳介紹，杭州市借鑒了廣州和天津的做法，對個人名下既有小客車采取更加嚴(yán)格的限制措施，其本意是體現(xiàn)“一人一車”的政策導(dǎo)向，增強(qiáng)社會公共資源使用的公平性。
浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授羅文燕分析認(rèn)為，《暫行規(guī)定》的出臺，其直接法律依據(jù)是2014年3月1日實施的《浙江省機(jī)動車排氣污染防治條例》。該條例第11條第1款規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市人民政府可以根據(jù)城市發(fā)展規(guī)模和大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，采取相應(yīng)措施合理控制機(jī)動車保有量。該條例的立法目的是為了治理霧霾，保護(hù)和改善大氣環(huán)境，立法依據(jù)是《中華人民共和國大氣污染防治法》。
據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2014年2月底，杭州市機(jī)動車保有量達(dá)到259.8萬輛，全市早晚高峰平均車速已低于國際擁堵警戒線20公里/小時。與此同時，隨著城市車輛的增多，汽車排放尾氣日益增加，環(huán)境問題越來越嚴(yán)重。據(jù)環(huán)保部門測算，杭州市機(jī)動車尾氣排放對大氣PM2.5的貢獻(xiàn)率高達(dá)39.5%。由此可以看出，限制“一人多車”的政策導(dǎo)向和治理環(huán)境的目的是具有一定契合度的。
但同時，不少法律界人士還是對此提出了質(zhì)疑。
浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授茅銘晨認(rèn)為，由地方政府的行政規(guī)定來設(shè)定行政許可是不合適的。
“汽車作為一種非違禁物品，人們本來是可以自由購買的。但是在道路資源緊張的情況下，車牌配置就屬于公共資源配置的范疇。”茅銘晨解釋說，根據(jù)行政許可法規(guī)定，公共資源配置需要賦予特定權(quán)利的事項，是可以設(shè)定行政許可的。但同時，根據(jù)行政許可法，除省級政府可以制定臨時性行政許可外，其他地方政府規(guī)章和行政規(guī)定并無行政許可設(shè)定權(quán)。
與上位法是否沖突
先前，有專家提出，杭州限制“一人多車”政策作為一個抽象行政行為，與行政許可法、道路交通安全法、物權(quán)法等上位法存在沖突，與公安部門的管理辦法也有沖突。
對此，羅文燕表示，《暫行規(guī)定》在法律層級上屬于行政規(guī)定(規(guī)范性文件)，不屬于法的淵源形式，其內(nèi)容必須與上位法(法律、法規(guī)和規(guī)章)相一致，更不得抵觸。
羅文燕說，公民合法購買兩輛以上小客車，一旦依法上牌照，就獲得上路行駛、轉(zhuǎn)移、更新、報廢的權(quán)利，受到法律保護(hù)。雖然杭州依法負(fù)有保證本轄區(qū)內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量的職責(zé)，但也應(yīng)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)采取措施。限制“一人多車”，無疑影響了公民合法的財產(chǎn)權(quán)益。
茅銘晨則認(rèn)為，暫行規(guī)定與公安部機(jī)動車登記規(guī)定第43條“辦理機(jī)動車轉(zhuǎn)移登記或者注銷登記后，原機(jī)動車所有人申請辦理新購機(jī)動車注冊登記時，可以向車輛管理所申請使用原機(jī)動車號牌號碼”的規(guī)定存在沖突。根據(jù)立法法，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章可以根據(jù)本地實際適當(dāng)變通國務(wù)院部門規(guī)章，但地方政府的行政規(guī)定變通國務(wù)院部門規(guī)章值得商榷。
另外，茅銘晨也提出，不能簡單地認(rèn)為在《暫行規(guī)定》的制定依據(jù)中沒有明確提到道路交通安全法，就認(rèn)為其缺乏法律依據(jù)或者說違法，而是應(yīng)當(dāng)看它的內(nèi)容究竟是否符合道路交通安全法的原則和規(guī)定。
茅銘晨分析說，倘若杭州市要出臺“限牌”規(guī)定，如果能由杭州市人大及其常委會制定地方性法規(guī)，則能夠避免相關(guān)合法性問題。首先，地方性法規(guī)作為法源性文件，可以規(guī)定涉及公民權(quán)利的事項；其次，地方性法規(guī)可以適當(dāng)變通國務(wù)院部門規(guī)章，即可以緩解與公安部規(guī)章的沖突；最后，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可。
違反不溯及既往嗎
北京市律師協(xié)會律師黃莉凌在接受記者采訪時認(rèn)為，限制“一人多車”的做法違反了“法不溯及既往”的原則。
“法不溯及既往”原則解決的是法的效力即時間效力問題，是新法可否適用于其生效之前發(fā)生的事件和行為的問題，如果可以適用，該法就有溯及力杭州個人二手車買賣，反之則沒有。
限制“一人多車”是否違反了該原則呢？
浙江工商大學(xué)行政管理系主任何東認(rèn)為，《暫行規(guī)定》并不禁止目前名下有兩輛以上小客車的個人繼續(xù)擁有并使用，擁有人可以使用至現(xiàn)有車輛報廢或是轉(zhuǎn)讓，更不會對繼續(xù)保有和使用現(xiàn)有車輛的行為作出處罰。該規(guī)定只是對今后名下保有車輛總數(shù)的限制。因此，并未觸及“法不溯及既往”這一原則。
同時，何東還說，對于原先合法的行為杭州個人二手車買賣，新的法律出臺后能否加以規(guī)制呢？答案是肯定的。比如，原先的黃標(biāo)車是可以自由上路，為了控制大氣污染鼓勵黃標(biāo)車提前報廢，全國各地先后出臺了一系列的法律法規(guī)對黃標(biāo)車行駛作出限制。所以，通過重新設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)調(diào)整社會關(guān)系來引導(dǎo)社會發(fā)展方向，這本來就是法律或是政策的重要功能之一。
那么，如果某人曾經(jīng)擁有多輛車、多個車牌，限制“一人多車”后能不能在此人賣舊車購新車時限制其續(xù)用原車牌？
茅銘晨認(rèn)為，只要限牌規(guī)則合法并有明確規(guī)定，是可以限制其續(xù)用原車牌的。因為車牌雖然具有一定程度的“隨人”屬性，但更主要的是具有“隨車”屬性，買了新車，就中斷“既往”了。也就是說，該人購買新車已經(jīng)構(gòu)成一個新的購車行為，應(yīng)當(dāng)適用購新車時已經(jīng)生效的新規(guī)定。因此，這一政策并非違背“法不溯及既往”原則。
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